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中国近年来的财政政策探究

（作者:___________单位: ___________邮编: ___________）


[摘要]财政政策是通过税收和公共支出等手段来实现一
定的经济、社会发展等宏观经济目标的长期和短期财政战略，是政府
调控经济的重要手段。2005年 我国实现了从积极财政政策向稳健财
政政策的转变。本文就两种财政政策的实施背景、作用进行分析，并
对今后财政政策的取向及应对措施进行了展望。
[关键词]财政政策；中国

财政政策是通过税收和公共支出等手段来实现一定的经
济、社 会发展等宏观经济目标的长期和短期财政战略，是政府调控经
济的重要手段。根据财政政策在调节国民经 济总量方面的功能可将财
政政策划分为扩张性政策、紧缩性政策和中性政策。

一个国家在一定经济发展阶段实施何种财政政策，要根据
宏观经济运行态势，相机 抉择。宏观经济运行千姿百态，但概括起来
讲，也就是三种类型。一种类型是社会总供给大于社会总需求 ，即“通
货紧缩”，表现为物价总水平下降。应对通货紧缩局面，应该采取扩
张性财政政策和扩 张性货币政策。第二种类型是社会总供给小于社会

总需求，即“通货膨胀”，表现为物价 上涨。这种情况下，应该采取
紧缩的财政政策和紧缩的货币政策。第三种类型就是社会总供给和社
会总需求基本平衡，但在结构上有矛盾，冷热并存，发展不均衡。此
时应采取稳健财政政策，即在总量 上不做太大的动作，但在结构上有
保有压，加强薄弱环节，压缩过热行业的投资。

我国自1998年以来实施的积极财政政策，其实质就是一
种扩张性财政政策。2 005年根据我国国情和国内外经济形势的发展，
从实际出发，我国实施了稳健的财政政策，现就两种财 政政策的实施
背景、作用综述如下。

一、积极财政政策

1、实施背景

20世 纪90年代中后期，亚洲金融危机的爆发直接导致了
国际市场需求萎缩，进而演变为全球经济衰退．造成 世界经济普遍性
的生产过剩和通货紧缩。作为亚洲国家最大贸易伙伴，亚洲金融危机
无疑对我国 经济运行产生重大冲击。从当时国内经济情况看，物价水
平持续下跌，经济增长速度回落，国内投资和消 费需求出现不足，居
民收入增长放慢、失业压力增大；同时，国际市场需求低迷导致了我
国出口 不振．大大降低了出口对经济增长的推动作用，这些都充分说

明我国经济进入了通货紧缩 和经济衰退的发展阶段。面对这种从未出
现过的极其复杂的经济形势，党中央、国务院审时度势，及时果 断地
做出了实施以增发国债、扩大内需、加大基础设施投资力度、刺激消
费、扩大出口为主要内 容的积极的财政政策，主要措施包括：一是发
行长期建设国债，带动全社会固定资产投资。二是调整税收 政策，刺
激需求增长。三是调整收入分配政策，改善居民消费心理预期。四是
规范收费制度，减 轻社会负担，推动扩大消费。五是支持国民经济战
略性调整，促进国有企业改革和产业结构优化。

2、积极作用

积极的财 政政策实施近七年的时间里．在促进经济增长、
调节供求关系和克服通货滞胀方面取得了明显的成效。

（1）促进经济平稳发展。大规模的国债投资不仅有效遏
制了 经济增速下滑的局面，而且抑制了通货紧缩。1998－2004年间，
国债建设资金年均拉动经济增长 为1．5个百分点－2个百分点，GDP
年均增长8.56％，物价水平总体稳定。

（2）优化经济结构。积极财政政策着眼于短期需求管理
和长期供给管理有机的结 合，在加强基础设施的同时，通过国债资金
的直接投入、税收政策等措施，发展高新技术产业，改造传统 产业，

支持一些符合产业结构发展方向的重点行业和重点企业的技术改造，
推动 了经济结构调整和产业结构升级。

（3）增加就业。七年来，国债 资金支持的一大批新项目
及其配套项目的建设共增加就业岗位700万－1000万个，对拉动相
关产业发展起到了很好的刺激作用。

（4）促进区域经济均衡发 展。通过对中西部地区进行倾
斜性财政资金安排，进行了诸如西电东送、青藏铁路、退耕还林还草
工程、六小工程等基础设施建设和生态建设，改善了这些地区的投资
经营环境，加快了中西部地区的发 展步伐，使东西部地区经济社会发
展不平衡格局得到一定程度的改善。

总之，作为一项反周期宏观政策，积极财政政策基本上是
恰当的，它对中国经济社会相对平衡发展起到了 不可低估的作用。

3、负面效应

但积极财政政策毕竟是宏观“反周期”操作，是适用于经
济低迷阶段的一种政策。从2002年下半年起 ，我国经济开始逐步走
出通货紧缩的阴影，呈现出加速发展的态势。2003年国民经济终于
走 过由相对低迷向稳定高涨的拐点，GDP增长速度跃为9％以上。此

时积极财政政策的实 施带来一定的负面效应，出现了一些值得注意的
问题，主要是部分行业和地区盲目投资和低水平重复建设 的倾向有所
加剧，货币信贷增长偏快，资源对经济增长的制约越来越明显，并带
来煤、电、油、 运和原材料的供应紧张局面。

二、稳健财政政策

1、实施背景

2003年下半年以来，中国 经济开始走出通货紧缩的阴影，
经济增长进入新一轮周期的上升阶段。一是经济增长接近潜在水平。2003年GDP增长9.3％，2004年增长9.5％，部分行业瓶颈约束或资
源约束的出现， 表明GDP增幅已接近潜在产出水平。二是物价趋于上
升。2003年居民消费价格和商品零售价格指数 分别上涨1.2％和
0.1％，2004年则分别上涨3.9％和2.8％。三是失业率升势趋缓。2003年全国城镇就业增加859万人，城镇登记失业率为4.3％；2004
年城镇新增就业人 员980万人，城镇登记失业率为4.2％，比上年下
降0.1％个百分点。四是出现局部投资过热。2 003年，固定资产投资
增长速度比消费品零售额增长速度高了17.6％个百分点。当年投资
率上升到42.3％，比2002年增加了3.1个百分点，接近于1993年
经济严重过热时的水平( 当时投资率为43．5%)。为此，国家采取一
系列措施，包括货币手段(如提高存款准备金率和提高利 率等)和行政

手段等，以逐步控制经济局部过热的迹象。虽然2004年5～6月在宏< br>观调控影响下，固定资产投资增长速度明显下降，但在2004年7～
10月，固定资产投资增长 又出现明显的反弹迹象，增长率分别为
31.4％、26.3％、27.9％、26.4％。在国民经济 已发生经济周期阶段
转换和出现局部过热的形势下，如果继续实行积极的财政政策，将不
利于控 制固定资产投资的过快增长和减轻通货膨胀压力。

同时，经济运行 中的深层次问题也凸现出来。一是经济增
长方式与资源、环境约束的矛盾更加尖锐。目前中国石油、天然 气、
煤炭、铁矿石、铜和铝等重要矿产资源人均储量分别相当于世界人均
水平的11％、4.5 %、79%、42%、18%和7.3％，特别是2003年中国
GDP占世界的4％，但消耗占世界的 比重：石油为7.4％，原煤为31％，
铁矿石为30％，钢铁为27％，氧化铝为25％，水泥为40 ％，说明促
进经济增长方式转变已成为宏观调控的一项紧迫任务。二是国内经济
和社会结构性矛 盾也比较突出。投资占GDP的比重过高，消费需求对
GDP增长率的贡献下降。此外，我国城乡居民收 入差距仍在扩大。

近年来财政收入虽然大幅增长，但由于中国转型 期财政支
付改革成本不断增加，支持经济发展的任务十分繁重，以及加强宏观
调控的需要，因而 伴随积极财政政策而来的公共风险也在加大，财政
赤字和债务规模增长很快。

由此可见，积极财政政策已完成其历史使命，财政政策的
调整、转型势在必行。

2、可行性

稳健财政政策的实施有它的可行性。表现在：

（1）积极的财政政 策实施带动了投资、信贷增长偏快，
结构性的矛盾也越来越突出，由此引发的通货膨胀，势必影响到宏观
经济的发展，如果继续实施这一政策，不仅不利于控制固定资产投资
的过快增长，而且易于形成 逆向调节；不仅不利于减缓通货膨胀的趋
势，而且易于加剧投资与消费比例失调程度，加大经济健康运行 的风
险和阻力，对此，继续实施积极的财政政策已不合时宜，应当适时转
向。

（2）从规避风险的迫切性看，也需要加快调整现行的财
政政策。积极的财政政策 实施，主要是通过政府大量发行国债进行基
础建设投资而实现的，一方面使得经济的增长过份依赖于国债 的发
行，另一方面，也使得国债的规模越来越大，到目前为止，仅长期建
设国债累计额就达到了 9100亿元之巨，而且中央财政债务依存度偏
高，经济中积累了大量的或有负债，增加了财政运行的压 力。

（3）积极的财政政策实施，使得我国经济已 基本上走出
通货紧缩期，进入新一轮的上升期，经济自主增长的能力明显增强，
社会上已有大量 的资金在涌动，人们的投资意识在逐渐增强，足以缓
和由于政府减少投资而带来的对经济的波动。

3、目标

财政政策作为 政府宏观调控的一项重要手段，其目标的确
定必须服务服从于国民经济宏观的总体要求。稳健的财政政策 要服从
服务于改革发展大局和中央宏观调控大局，宏观上既要防止通货膨胀
苗头的继续扩大，又 要防止通货紧缩趋势的重新出现；既要坚决控制
投资需求膨胀，又要努力扩大消费需求；既要对投资过热 的行业降温，
又要着力支持经济社会发展中的薄弱环节。因此，稳健的财政政策必
将有助于防止 经济大起大落，控制通货膨胀．保持经济平稳增长。

4、主要内容

稳健财政政策的主要内容概括起来，就是四句话，十六个
字： 控制赤字、推进改革、调整结构、增收节支。

（1）控制赤字，就 是适当减少中央财政赤字，但又不明
显缩小，松紧适度，重在传递调控导向信号，既防止通货膨胀苗头的

继续扩大，又防止通货紧缩趋势的重新出现，体现加强和改善宏观调
控、巩固和 发展宏观调控成果的要求。

（2）推进改革，就是转变主要依靠国 债项目资金拉动经
济增长的方式，按照既立足当前，又着眼长远的原则，在继续安排部
分国债项 目投资，整合预算内基本建设投资，保证一定中央财政投资
规模的基础上，适当调减国债项目资金规模， 腾出更多财力，用于支
持体制改革和制度创新，为市场主体和经济发展创造一个良好、公平
和相 对宽松的财税环境，建立有利于经济自主增长和健康发展的长效
机制，体现转变经济增长方式的要求。

（3）)调整结构，就是在对总量不做大的调整和压缩的基
础 上，进一步按照科学发展观和公共财政的要求，调整财政支出结构
和国债项目资金投向结构，区别对待、 有保有压、有促有控，对与经
济有关的、直接用于一般竞争性领域等的“越位”投入，要退出来、
压下来；对属于公共财政范畴的，涉及到财政“缺位或不到位”的，
如需要加强的农业、就业和社会保 障、环境和筹”和调整经济结构的
要求。

（4）增收节支 ，一方面，在总体不增税负或略减税负的
基础上，通过严格依法征税，堵塞各种漏洞，把该收的收上来， 确保
财政收入稳定增长。应收尽收本身就是宏观调控。另一方面，严格按

预算控 制支出特别是控制一般性支出的增长，在切实提高财政资金的
使用效益上花大力气，下大功夫，体现配合 宏观调控和建立节约型社
会的要求。

总之，根据我国国情 和国内外经济形势的发展，从实际出
发，中央确定了财政政策的取向，做出了实施稳健的财政政策以代替
积极的财政政策，这是一种客观的、必然的、符合现实的科学选择。

三、展望

当前以及今后一段时期，是中国推动全面建设小康社会和
构建和谐社会的重要阶段。“十一五”时期中国经济仍将处在高位运
行态势。在这种情况下，不 宜实施以扩张为主的积极财政政策。但经
济结构性矛盾的解决，特别是加快农业、能源交通、教育科技、 消费
服务业、生态环境保护等领域的发展，还需要保持一定的财政政策力
度，尤其是财政面临支 持各项改革、支付改革成本的压力较大。因此，
也不宜实施全面紧缩的财政政策。因而“十一五”时期特 别是前期应
继续实施稳健的财政政策。为了达到良好的效果，应用注意解决以下
几个问题：

1、建立和完善农村社会保障制度、公共卫生体系、义务
教育制度。

2、运用税收手段对企业科技创新、环保、循环经济等项
目加大税收扶植力度；对 资源浪费、环境污染、低层次重复建设等项
目的企业进行重税。

3、放开针对限制民间资本进入的领域，积极鼓励民间资
本进行高科技、环保、旅游等的投资。

4、及时推出物业税、加大地方政府的经济实用房的规模，
切 实控制房地产的投机，减轻居民的支出压力，稳定社会，提高其他
领域的消费。

5、进一步推进农村税费改革和粮食流通体制改革，完善
粮食直接补贴政策，稳定 粮食最低收购政策、坚决控制农业生产资料
价格的上涨，继续提高农民的收入水平。

6、转变城市居民就业观念、通过培训、发展第三产业、
继续引导民资、吸引外资 投资实业，努力降低失业人口率，创造和谐
的社会生活环境。

参考文献

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