人大与党委的关系(一)
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人大与党委的关系
(
一
)
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对程序运作来分析
人大与党委和政府的关系，特别是人大与党委的关系，一直是学术界
争论
的焦点，张志刚、曹玉海认为，要做好地方人大工作，离不开党
的领导；各级人大及其常
委会只有在党的领导下，才能坚持正确的方
向，从而正确地发挥作用、实施权力、履行职
责。
①1999
年
12
月
11
日，
北京大学法学院<
/p>
人民代表大会与议会研究中心
和
《中外法学》
杂
志社联
合举办了
人民代表大会
20
年发展与改革理论讨论会
。会上就
如何处理好党与人大的关系、解决人大权力虚置的问题引起了与会者
的热烈讨论
。蔡定剑认为党与人大的关系以及人大在整个政治制度中
的位置不顺、党的决定权与人大
的重大事项决定权、党和政府共同决
策与人大行使监督权之间存在某种交叉，导致人大难
以发挥应有的作
用。
②
在处理人大与党
委的关系时，是少不了要处理人大与政府的关
系。吴越认为在实践上需要解决好党委、人
大、政府三者的关系，实
际上地方党委、人大及其常委会和政府每一方都是作为一级国家
权力
的整体结构中不可分割的部分发生作用。
③
在各级人大中，正确处理好人大与党委的关系说是非常重要的。
1998
年
5
月
21
日中共福建省人大常委会党组向省委汇报了省人大的工作情
况，党组书记袁启彤同志作了
关于做好省人大工作
必须坚持的几条原
则意见
的汇报。
袁启彤说的第一条原则是
在人大工作中，<
/p>
必须宣传和
坚持中国共产党的领导和执政的地位。
他指出：
各级人大是在党的领
导下，履行宪法和法律赋予的职责的，最根本的就是要把党的主张，
通过法定程序变为国家意志。
。
。
。
。
。
。省人大必须找准自己的坐标，
摆
正人大自身的位置。
从人大工作的实
践来看，
各级人大在坚持党的
领导、自觉接受党的领导方面的认
识应该说是没有什么问题的。
说起人大与党委的关系，不少人
也总是说要坚持党的领导，要接受同
级党委的领导，要善于把党的意图通过法定程序变成
国家意志。其实
人大就是这样做的，但是现实中，确实存在着人大与党委的关系有不
顺的地方，人大的同志常说人大工作难开展。有时，党委对人大有意
见，人大对党委也有意见。具体表现在哪里呢？理论工作者、实际工
作者都觉得共产党是
执政党，是领导我们事业的核心。因此，把存在
的这种关系不顺的现象扣上
“
体制问题
”
，
不了了之。
好像说人大与党委
关系不顺责任全在于
政党身上。但从一个省的范围来看，各市（县、
区）均在省委的领导和省人大的指导下，
为什么有的地方人大与党委
的关系就能处理的很好，而有的就处理不好呢？
如果说
“
体制问题
”
造成人大与党委的关系不顺，
从大的方面来
说好像没
错。不过我所要探讨的是在现有体制下，即
“
共产党是执政党，是国家
生活的政治领导者
”<
/p>
这种关系下，如何来理顺这两者的关系，从具体的
事例来分析，大
概可以看出一些问题。财政预算方案必须经过人大审
议和通过，这是法律规定的谁也不能
改变。至于财政预算方案从财政
局制定草案到人大会通过，这其中的程序如何，可能谁也
不太在意。
整个程序大概是这样的：
财政局制定预算方案
（草案）
——
政府常务会
议研究
——
党委常委会讨论决定
—
—
政府提请人大会
——
人大会通过。<
/p>
现在全国正进行县级机构改革，机构改革的整个过程大概是这样的：
县人事局提出机构改革方案
（草案）
——
县政府常务会议研究
——
县委
常委
会研究决定
——
县政府提请上级政府审批
——
县政府提请人大常
委会任命干部。以上这两项程序有问题
吗？没有，绝对没有，它完全
符合人大工作所讲的程序。
我在这
里所要讲的是，
程序虽然没有问题，
但人大的同志或代表仍有意
见呢？那就是没有考虑我国的
“
国情
”
：
一是
“
党委
决定一切，党委定下来的事，党员代表、党员委员敢于发表不同
看法的少，怕说不与党委
保持一致。
”
因此，造成人大的同志与代表有
< br>意见不敢在会上提，
那只有在会后发牢骚，
议论
“
体制问题
”
。
二是当人
大的同志发现政府提请过来的议案有需要修改的地方，
便向政府提出，
可政府以经党委常委会研究决定为由拒不改正。如此一
般，人大、党
委、政府的关系能顺吗？在此，我大胆地提出一条改革的措施，或许
能缓解以上的这种紧张关系。那就是政府常务会议研究以后，先由人
大
常委会主任会议初审，后交由党委常委会讨论决定，再由政府提请
人大审议决定。在中国
，对人大的描述是
“
人民代表大会是国家权力机
关，是因为它掌握了国家的根本政治权力或者说统治权，
……”⑤“
在法
律上，人民代表大会与人民的关系和人民代表大会与其他国家机关的<
/p>
关系正好相反，
人民代表大会应绝对地服从人民的意志。
”⑥
因此，
可
以得出，
人大是必须代表广大人民的。在人大的决定权与党委的决策
权并存的情况下，如何既代表
广大人民的利益又坚持党的领导呢？笔