行政许可项目与非行政许可审批项目的识别(比较通俗实用)
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▲什么是非行政许可审批事项？非行政许可审批事项是什么意思？
非行政许可审批事项是指由行政机关及具有行政执法权的事业
单位或
其他组织实施的，
除依据法律、
法规和国务院决定等确定的行<
/p>
政许可事项外的审批事项。即不属于行政许可法调整的行政审批
非行政许可审批项目主要包括行政机关内部审批
（即有关行政机
关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、
财务、
外事等事
项的审批）、政府行使产权人对有关资产管理的审批、政府
财政优惠
待遇审批
（主要是政府基金使用、税费减免、
进入政府产业园区等事
项）、授予荣誉称号审批和宗教民族政策性事项审
批等。
▲非行政许可审批事项形式
非行政许可审批事项形式主要包括审批、审核、核准、核查、同意、
确认、验收、验证、备案、年审（检）、登记、会审等。这里面有些
形式是属于监督
程序来执行，有些是作为前置审查形式规定的。
▲前置审批
是非行政许可审批事项吗
?
前置审批申请人是公民、
法人或者其他组织，
审
批部门多为行政机关，
且不属于内部审批。所以前置审批属于行政许可审批。
▲行政许可项目与非行政许可审批项目的识别
行政许可项目是
2003
年
8
月
27
日
《中
华人民共和国行政许可法》
（以下简称《许可法》颁布以后正式确立的概念。非行政许可
审批项
目是
2004
年
6
月
29
日
< br>《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政
许可的决定》和
2004
年
8
月
< br>2
日《国务院办公厅关于保留部分非行
政许可审批项目的
通知》下发以后正式确立的概念。
然而，对于行政许可项目
与非行政许可审批项目如何识别的问
题，至今未有一个公认的定论。有的认为，凡是外部
行政审批事项，
就是行政许可项目；否则，就是非行政许可审批项目。有的认为，凡
是从事法律、法规、规章限制的活动，就是行政许可项目；否则，就
是非行政许可审批项目。有的认为，凡是《许可法》第十二条中所列
的事项，就是行政许
可项目；否则，就是非行政许可审批项目。有的
认为，
凡是有权
设定行政许可事项的法律法范设定的事项，
就是行政
许可项目；
否则，就是非行政许可审批项目。有的认为，行政许可事
项与非行政许可审批事项没有绝
对的界线，
应以上级机关发文公布的
为准。这些不正确的认识，
已在某种程度上影响到依法行政的质量。
行政许可项目与非
行政许可审批项目分辨的意义
:
一是行政许可
< br>项目不可以委托事业单位实施；
非行政许可审批项目可以委托事业单
位实施。
有的事业单位为了实施行政审批权力，
就将
行政许可项目说
成是非行政许可审批项目。
二是对违反行政许可
项目管理规定的行政
处罚，
国家部委规章和较大市人民政府规章
不能作为适用依据；
对违
反非行政许可审批项目管理规定的行政
处罚，
国家部委规章和较大市
人民政府规章能作为适用依据。<
/p>
有的部门为了为其乱处罚辩护，
就将
行政
许可项目诡辩为非行政许可审批项目。
三是对行政许可项目的收
费，要有法律、行政法规依据；对非行政许可审批项目的收费，只要
有省物价部门文件依
据就可以。
有的部门为了乱收费，
就将行政许可
项目错误定性，
从而规避法律违法收费。
四是行政许可
项目可以提出
行政复议和行政诉讼；非行政许可审批项目（主要是内部行政行为）
不可以提出行政复议和行政诉讼。
有的部门为了避免被告，
就将行政
许可项目界定为内部非行政许可审批项目。
可见，
准确识别某一项目
是行政许可还是非行政许可审批，意
义重大。对于行政许可的概念，
虽说《许可法》第二条已经作了立法解释，即：
“本法所称行政许可，
是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请
，
经依法审查，
准
予其从事特定活动的
行为。
”但是，这个解释毕竟是比较简约的，在
执行中需要我们
进行诠释。
对于非行政许可审批的概念，
尚无立法解
释，仅有一些地方政府作了行政解释。
例如，
《苏
州市规范非行政许
可审批和登记的实施意见》
（苏府
[2007]101
号）对此是这样解释的：
“非
行政许可审批和登记，是指由行政机关实施但不属于《许可法》
调整的审批和登记，主要
包括：
（一）行政机关对其他行政机关、事
业单位的人事、财务
、外事等事项的审批；
（二）有关税费减免、使
用政府基金或者
享受政府其他有关政策待遇的审批；
（三）有关人口
户籍和计划
生育管理的审批；
（四）民政优抚和社会保险有关事项的
审批；
（五）
国有资产监督管理机关对其管理的行政事业性国有产权、
资产变动的审批；
（六）对有关财产权利或者其他法律关系、法
律事
实予以确认的登记；
（七）其他不属于《许可法》调整的行
政审批和
登记。
”然而，这个解释并不全面，有的还自相矛盾。
例如：
《苏州市
市级机关实施的非行政许可审批项目》
（苏府
[2004]141
号）公布的
“城镇体系规划审批”
、
“公布统计资料审批”
、
“成品油零售价格审
核”
、
“廉租住房申请的审核登记”
、
“学生饮用奶定点生产企业资格认
定”等均不属于苏府
[2007]101
号文件范畴的；而《苏州市市级行政
机关实
施主体及实施的行政许可项目》
（苏府
[2004]103
号）公布的
“户口审批”
、
“特殊照顾再生育”
、
“计划生育统计调查表审批”等
却
又是属于苏府
[2007]101
号
文件第（三）项之中的。
那么，对于某一
行政审批事项是行政许
可项目还是非行政许可审批项目，
应当如何准
确识别呢？笔者认
为，要做到
10
个看：
1
、
看事项
范畴。
行政许可项目仅限于从事某类特定活动，
包括
申请停止活动（不限于《许可法》第十二条中所列事项，
超出的事项
只是属于不合法的行政许可项目）
，
例如
《养犬登记证》
；
而非行政许
可审批项目则不限于从事某类特定活动，
包括确认特定民事关系或者
特定民事权利能力和行为能力等事项，例如收养登记、工伤认定。
2
、看申请目的。
申请目的是为了从事自己
预期受益的活动，一
般是行政许可项目，例如《烟草专卖零售许可证》
< br>；申请目的是为了
直接获得法定权益或者为了履行法定义务，则是非行政许可审批
项
目，例如“提取住房公积金”核准、建设工程竣工档案备案。
3
、看行政干预。
申请人的申请行为
若不受行政干预的，可以是
行政许可项目。比如申领《营业执照》
，人们不想去从事经营活动就
可以不去申领，
行政机关不能强
制人们去申领。
申请人的申请行为若
会受到行政干预的，则是非
行政许可审批项目。比如兵役登记，适龄
青年不想去登记也得去登记，否则将会受到行政
制裁。
4
、看作为状态
。
如果未经行政机关同意，申请人仍可以自行作<
/p>
为的，可能是行政许可项目。比如，张三未取得《道路运输经营许可
证》
，
他是仍可以自行载客经营的，
只是一旦发现要被行政处罚而已。
如果未经行政机关同意，
申请
人就无法自行作为的，
则是非行政许可
审批项目。
比如张三户口迁移申请未获批准，
他是不能自行迁移户口
的。
5
、
看行为过程。
行政许可项目是一种过程性、
连续性行政行为
，
已经许可，
并不表明申请人从事活动的结束，
而是申请人从事活动的
开始，
行政机关应当对其后续活
动继续监督。
比如，
某企业建造厂房，
必须取得《建设工程规划许可证》
；建设过程中还要接受规划部门的
监督、验收。而非行政许可审批项目则是一时性、阶段性行为，一经
批准，申请事项
就算办结，行政机关不再跟踪监督。比如，某人购买
了商品房，申领了《房屋所有权证》
，房屋交易行为就此结束，发证
机关不再过问。
6
、看法律评价
。
该事项为法律所一般禁止的，可能是行政许可
项目，例如《烟花爆竹经
营
(
批发
)
许
可证》
；该事项为法律所提倡的，
肯定是非行政许可审批项目，
例如《独生子女父母光荣证》
。
7
、看事前事后性。
从事活动必须事
前经得同意，事后补办手
续要受行政处罚的，
可以是行政许可项
目，
例如
“建设项目开工申报”
；
需要批准的事项可以事后补办手续并且不予行政处罚的，
则是非行政
许可审批项目，例如《国家鼓励发展项目确认书》
。
8
、看可诉性。
对行政
机关审查的事项，可以申请行政复议或者
提起行政诉讼的，
可以
是行政许可项目，
例如
《矿产资源开采许可证》
；
不可以申请行政复议或者提起行政诉讼的，则是非行政许可审批项
目，例如“使用政府财政资金项目转让须经政府财政部门同意”
。
9
、看法律责任
。某
一项目未经行政机关认可而自行实施了，必
将受到行政处罚的，是行政许可。例如，居民
未申报登记而进行“建
筑装饰装修”活动，根据建设部规章规定要处于行政罚款。
某一项目
未经行政机关认可而自行实施了，
不
会受到行政处罚的，
则是非行政
许可审批。例如，未申领《结婚
证》就结婚，有关婚姻法律、法规、
规章未规定要给予行政处罚，只是不被法律承认而已
。
10
、看行政审查内容。
对行政许可项目的行政审查，
主要是审查
其从事
特定活动的资质条件，例如开办武术学校、经营危险化学品。
对非行政许可审批项目的行
政审查，
主要是审查其既有权属、
既定义
务、既是关系，例如税费减免、暂住证。
笔者认为，只要按照这十个“看”
，某一行政审批项目是行政
许可项目还是非行政许可审批项目就可以基本看准。
▲周成新：非行政许可审批和登记需要予以清理与规范
目前，
我市根据行政许可法的规定清理行政许可事项、
规范行政
许可实施行为工作取得了积极进展，
已接近
尾声，
对非行政许可审批
和登记的清理和规范问题则提到了议事
日程。本文主要结合我市情
况，
探讨非行政许可审批和登记的含
义和范围、
清理和规范非行政许
可的必要性以及清理和规范的具
体对策等问题，供有关部门参考。
一、什么是非行政许可审批和登记
（一）什么是非行政许可审批
我国过去法律只有行政审批而无行政许可的概念。自
2003
年
8
月
27
日行政许可法公布后，我国出现了行政许可的概念。该法第
二条对行政许
可的含义作了明确界定，
同时第三条又规定了不适用行
政许可法
的其他审批。这说明行政许可法只调整部分行政审批行为，
即具有行政许可性质的行政审
批。
那么，
什么是非行政许可审批？
目前尚无法律界定。
实践中的作
法是采用列举式办法，
列出非行政许可审批的项目目录。
如我市经第
三
次行政审批制度改革后，于
2004
年
7
月
5
日市政府发布《关于发
布深圳市行政审批事项清理结果的决定》
（市政府令第
< br>134
号）
，
公
布保留了
197
项非行政许
可的其他审批项目。
2004
年
8
月
2
日国务
院办公
厅发布《关于保留非行政许可审批项目的通知》
（国办发
[20
04]62
号）
，公布保留了
211<
/p>
项非行政许可审批项目。但是这两个
法律文件，
< br>均未对什么是非行政许可审批作出定义。
国务院办公厅的
文件只是提到，
“这些项目，主要是政府的内部管理事项，不属于行
政许可”
。这里，既然“主要是政府的内部管理事项”
，那
么还有一部
分是非政府的内部管理事项，
也属于非行政许可审批
。
我们不妨根据
行政许可法规定的精神，
并通过对上述两个法律文件特别是国务院办
公厅文件列举的项目分析，
概括出非行政许可审批的内涵和范围。
即，
非行政许可
审批是指不属于行政许可法调整的行政审批。
由此可以看
出它具
有两个特点：
首先它是行政审批，
其次它是非行政许可性质的<
/p>
行政审批，
不受行政许可法调整。
它的范
围可以概括为主要包括以下
审批：
1
、行政机关内部审批。即行政许可法第三条第二款规定的：
“有
关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、
外事等事项的审批”
。从国务院办公厅文件可以看出，除了人事、财
务、外事事项外，还有设立机构的审批、赋予职权或资格的审批等。
因此可以说
，
凡是有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业
单位的
各种审批，均为非行政许可的行政机关内部审批。
2
、政府行使产权人对有关资产管理的审批。如国务院办公厅文
件保留的
非行政许可审批项目第
7
项“政府出资的投资项目审批”
、