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总规层面“三区四线”的划定方法探讨（可编辑）

总

规

层面

“ 三区

四

线” 的

划定

方

法探

讨

??

以荆门城市

总体规划

为例

陈珊珊

侯建辉

王

健

【摘要】总

体规划中的

“三区四

线” 规划是

落实十八

大精神和

《城乡

规划

法》规定

、优化空

间资源

配置

、加强自

然生态环

境和不可再

生资源的

保护、加

强城乡建设

活动

管理

的重要手

段。

本文从

市域、规划

区

两

个

层

面

讨

论

“ 三

区

四

线

” 问

题

,

对

“ 三

区

四

线

”

规

划

的

必

要

性

、

规

划

深

度

等

问

题

作

了

探

讨

,

并

以荆

门市

总体规划

为例

,

介

绍了

根据荆

门地方特

点

和实际

问题

确定的

市

域和规

划区层面

的“三区” 划定方法、

对于已建区的规划管制、“三区”实施保障、“四线”划定方法

等问题。

【关键词】三区四线

;

总规

层面

;

荆门

;

整治更新

1 .

研究背景

十八大

提出“必须树立尊重自然

、顺应自然、保护自然的

生态文明理 念

,

把

生态文

明

建

设

放

在

突

出地

位

,

融

入经

济

建

设

、

政治

建

设

、

文化

建

设

、

社

会建

设

各

方

面和

全

过

程

”。

《中华人

民共

和国城

乡规

划法》

2008

年第

十七条

规定,“ 城市

总体规

划、

镇总体规

划的

内

容

应

当

包

括禁

止

、

限

制和

适

宜

建

设

的地

域

范

围

”。

随

着

我

国

城镇

化

进

入

高速

发

展

时

期

,

资源、

生态

环境

问题

日益

突出

,

划定

“三

区” (禁

止建设

区、

限制

建设

区、

适宜建

设区

)

和

“四线

”(蓝

线、绿

线、

黄线、

紫线

,

根据

地方

特

点提出

有针对

性

的规

划建

设管理

要求

,

是落实

十八

大精

神和

《城

乡规划

法》

规定

,

实

现城

乡规划

空间

开

发

管制

的重

要手段

。

目前对于

总

规

层

面

划

定

“ 三

区

四

线

” 的

必

要

性

观

点

不

一

,

有

些

观

点

认

为

宏

观

层

面

的

“三区四线” 规

划

尺

度

较大

,

难

以

确

定具

体

边

界

,

无

法

切

实

有效

发

挥

对

城

市建

设

的

控

制和

管

理

作

用

,

应当

予

以

取

消

。

但

笔

者

认

为

,

总

规

中

的“ 三

区

四

线

”应

该

分

两

个层

次

来

看

,

第

一层次为

市

域层

面

的

“ 三区

” 规

划

,

为

宏

观

层

面

的政

策

指

引

,

在现

行

的

行

政体

制

下

,

是规

划

建

设

部

门

管控

空

间

资

源的

重

要

手

段

,

与

主

体

功

能区

规

划

、

生

态功

能

区

规

划

中

的

相

关

内容

地

位

等

同

,

取消

无

益

,

未来

若

能

建

构

统一

框

架

下

的“ 部

门

分

工

与协

作

” 的

国土

和

城

乡

空间

1

管理体

系则另当别论

第二个层

次是

规划区

(

或中心城区

)

层面的“三

区四线”规

划

,

其主要作用在于

从

全

局

角

度确

定

空

间

管

制的

大

体

区

域和

控

制

方

法

,

通

过

下

位

规划

逐

层

逐

级予

以

深

化

,

最

终

落

实

到

对

具

体

建

设

项

目

的

规

划

许

可

上

。

如

果

仅

在控规

或

专

项

规

划

层面

确定

“三区四线” , 可

能

会

陷入

单

一

视

角

,

难

以

切

实

发挥

城

乡

规

划

体系

的

综

合

调控

作

用

,

因此

不应也

不可

取消

。

2 .

基本问题

的理解

“三区

”和“四线”都是实施空

间开发管制的重要手段。

作为空间管理的

重要内容

,

城

乡

规

划

划

分“ 三

区

” 和“ 四

线

” 的

出发

点

是

立

足于

区

域

整

体

与长

远

发

展

的要

求

,

通

过划

分

不

同

类

型

的地

域

空

间

,

提

出

不

同

类

型空

间

的

开

发建

设

和

保

护

要求

,

实

现

优化

空

间

资

源配

置

、

加

强

自

然生

态

环

境

和不

可

再

生

资

源的

保

护

、

引导

城

乡

建

设

活动

的

规

划

目标

。

对

于

总规

层

面

的

“ 三

区四

线

” 问

题的

讨

论

,

首

先应

厘

清

“ 三

区

” 、

“ 四

线” 之

间

的

关系

,

划

定

深度

等

基本

问题

。

2.1

三区四

线的

关系问题

市域层

面的“三区”是从事权出

发明确空间 管制要求

,

其

出发点是对本底条

件不同

的

发

展

区

域

中

管制

主

体

对

空间

资

源

的

管

理责

权

、

发

展策

略

、

乃

至

绩效

考

核

办

法的

划

分

。

规划

区

(

中

心城

区

)

层

面的

“三

区”和

“四

线” 则是

从空

间特征

出发

明确

某一

类型

空间的

管制

要

2

求

,

是

实

施

空

间

管

理

的

基

础

。

这

一

层

次

的

“ 三

区

” 调

控

的

重

点

是

禁

止

建

设

区

和

限

制

建

设

区

。

“ 四

线

”则

是

绿

地

、水

体

、

历

史

文化

遗

产

等

某一

类

型

禁

止

建设

区

或

限

制建

设

区

的

规划

控制线

(

黄

线略

有不

同

)

。

可以通

过“ 四线

”的

划定

,

明确

禁建

和

限

建区

域中

不同类

型地

块

的

空

间

管

制

主体

和

责

权

,

如

绿

线

范

围

内的

管

制

主

体是

城

市

绿

化

行政

主

管

部

门

,

蓝

线

范

围内

的管制

主体

是城

市水

利主

管部门

等

,

以更

好地

指导

下位规

划。

因

此

,

规

划区

(

中心

城区

)

层

面

的

“ 三

区

”和

“ 四

线

”其

实

是

一

脉

相承

的

,

只

有通

过

“ 三

区

”与

“ 四

线

”的

相

互

衔

接和

逐级落

实

,

才能

提高

空间

开发管

制的

可操

作性

。

2.2

三区四

线的

深度

问题

市域层

面的“三区”规划是宏观

层面的政策 指引

,

强调管

制主体对空间资源

的管理

责

权

范

围

,

主

要应

按

照

行

政界

限

来

确

定

区划

边

界

。

由于

尺

度

较

大

,

在

图

纸

上

主要

为

示

意

性表

达。

规划区

层面的“三区”和“四线

” 则要求具有更高一些的

精度

。

由于总体规划原本

就

是

“ 指

导

性

”和

“ 示

意

性” 的

规

划

,

不能

直

接

用

于实

施

,

因

此

在总

规

层

面

在地

理

坐

标

上清

晰

地

界

定

控

制界

线

基

本

是不

可

能

的

。

本次

规

划

认

为

,

总

规

层

面

的“ 三

区

四

线” 主

要

应

做到

确

定

划

定

准

则、

界

线

的

相对

位

置

、

控

制要

求

等

,

为下

位

规

划

提

供有

力

依

据

。

重要的是

做到

下

位

规

划

与

总规

之

间

的

有效

衔

接

,

将

重要

控

制

线

进行

定

桩

放

线

,

并

将

界

线

坐标

转

换

为

统一

的

地

理

坐

标

,

建

立

统

一

和

共

享

的

数

据

库

,

作

为

地

方

政

府

日

常

管

理

的

依

据

,

这样

才

能

保

证

“三区

四线

”的

真正

落实

,

实现

刚性

控制

目标

。

3 .

荆门的发

展

情况和现状

问题

荆门市

是中

部地

区传

统工

业城市

。先

有企

业

,

后有

城市。

1970

年

焦枝

铁路

通

车并在

荆

门

设

站

后

,

一批

中

央

、

省、

地

区

大

中

型企

业

陆

续

落户

荆

门

,

极

大地

推

动

了

荆门

城

市

建

设的

发展

,

奠定

了东

、西

两城

区分立

的基

本格

局。

城市

功能也

主要

围

绕

大中

企业

的需求

展开

。

图

1

中心城区用地现状图

随着城

镇化的快速推进

,

近年来

荆门进入了快速发展时期

,

主要存在以下几

个问题

:

一是

城

市

建

设用

地

拓

展

速度

较

快

,

已

经逐

渐

与

周

边的

山

水

环

境

融入

一

体

,

重要

的

生

态

斑块

如

西

宝

山

、

东宝

山

、

漳

河水

库

周

边

都

有一

定

的

城

市建

设

,

如

何

协调

好

城

市

拓展

与

生

态

环境

保

护

的

矛

盾

已成

为

迫

在

眉睫

的

问

题

二是

由

于

早

期城

市

布

局

对

城市

长

远

发

展考

虑

不

足

,

呈粗

放

型

发

展

态势

,

发

展

到

一

定

规

模

之

后许

多

问

题

逐渐

凸

显

,

如

部分

私

搭

乱

建的

建

筑

建

在采

空区和

陡坡

区上

,

漳

河镇

区的用

地已

进入

漳河

水库

(

水源

地

)

的

准

保

护区

内

、

城市

中

高压

走

廊较多

等

三是

城

市

水

体较

多

,

尤

其

是历

史

上

人

工开

凿

的

水

库

较多

,

但

河

道偏

窄

,

且

由于

周边环

境建

设较

乱

,

普遍

排洪容

量不

足

,

因此

水体

周边的

控制

范围

需要

细致

考虑

。

图

2

现状漳河镇区和漳河水

库保护区关系分析图

4 .

结合荆门

实际的

“三区

”划定

方法研究

《城市

规划

编制

办法

》

(2006 )

中

关于

空间

管制

内容

的要求

包括

在市

域层

面“ 确定生

态

环