行政机关拒绝公开内部信息应充分说明理由
反抗之真心英雄-
行政机关拒绝公开内部信息应充分说明理由
◇
张战华
王
立
刘志强
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【案情回放】
201
2
年
7
月
26
日，
原告大连华龙企业集团公司天津房地产开发公司向被告天<
/p>
津市国土资源和房屋管理局申请公开该局某份文件内容，
理由是该
文件涉及原告
原开发建设项目，与原告的生产经营有关系。
8<
/p>
月
14
日被告向原告邮寄了不予公
开告知书，告知原告信息不予公开。原告认为，被告的行为违反了《政府信息公
开条例》的相关规定，侵犯了原告的知情权，于
10
月
26
日诉至法院，请求法院
撤销被告不
予公开告知书。
天津市和平区人民法院经审理认为
，
被告答复原告申请的内容不予公开，
但
未说明不予公开的理由，违反了《政府信息公开条例》第二十一条（二）项“属
于不予
公开范围的，
应当告知申请人并说明理由”的规定。
被告未对不
予公开政
府信息的理由进行举证，
属证据不足。
在诉讼中，
被告辩称原告所申请公开的信
息属于内部调
查报告，
但被告并未出示该文件的内容，
使法院无法判断是否属
于
内部调查报告、
被告的答复是否合法适当。
< br>因此，
被告的不予公开告知书明显不
当。
2012
年
11
月
23
日，天津市和平区人民法院
作出判决：
1.
撤销被告不予公开
告知
书；
2.
被告在本判决生效后
30
日内，重新作出政府信息公开答复。
【不同观点】
本案的
争议焦点有三：
一是
《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公
开工
作的意见》
能否作为不予公开政府信息的法律依据；
二是内部管理信息能否公开；
三是法院能否审查内部管理信息。
围绕争议焦点，
形成了以下两种截然不同的观
点：
一种观点认为，
《国务院办公厅关于
做好政府信息依申请公开工作的意见》
应作为被告不予公开政府信息的法律依据。
原告所查询的信息是委办局向市政府
领导汇报情况的内部调查报告，<
/p>
依据上述意见第二条的规定，
内部管理信息一般
< br>不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。
《政府信息公开条例》第<
/p>
二条规定的履行职责是行政管理职责，
而非行政机关的内部管理职
责。
调查报告
属于汇报义务，是内部管理权，不具有社会公共性
，报告内容不对公民、法人有
任何影响。
调查报告属日常工作中
制作的内部管理信息，
不属于应当公开的政府
信息。法院无权审
查行政机关内部管理信息。
另一种观点认为，
《
国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》
不是法规或部门规章，不能作为审判依据，该文件缩小了《政府信息公开条例》
规定
的范围，如果原告申请公开的文件不涉及国家机密、商业秘密或个人隐私，
被告不予公开
就没有法律依据。
被告提出该文件属于内部管理信息，
但该文件
是
否属于内部管理信息应由法院审查后才能认定，不能因被告答辩是内部管理信
息，
法院就无权审查该文件的内容。
法院有权审
查该文件的内容，
即使该文件属
于内部管理信息，
根据可分割性原则，
至少可以公开文件中可以公开的部分。
< br>而
且，
《政府信息公开条例》
（
以下简称《条例》
）并没有规定向市领导报告的内容
就不能公开
，
被告不予公开没有法律和行政法规层级的依据。
被告应当向法
庭提
供该文件，由法院决定是否属于不宜公开的内容。
【法官回应】
内部信息豁免公开的认定与规范性文件的适用
1.
规章以下行政规范性文件的适用
国务院办公厅属于国务院的内设机构，
其制定的文件不属于规章，<
/p>
属于规章
以下的行政规范性文件。
根据行
政诉讼法的规定，
规章以下的行政规范性文件既
不是具体行政行
为合法性审查的“依据”，也不是具体行政行为合法性审查的
“参照”，在法律适用上没
有一席之地，可以不加以考虑。但是，在行政审判实
践中，
对规
章以下规范性文件完全不加以考虑是不现实的。
目前在国家行政管理
活动中，
规章以下的行政规范性文件占据十分重要的地位。
由于我国行政管理的
法制化建设还处在初建阶段，要使国家行政管理完全走上法制化的轨
道尚需时
日。
在相当长的一段时期内，
在国家行政管理活动中，
规章以下的行政规范性文
件将继续发挥
重要的作用。
面对这一现实，
人民法院在审查具体行政行为的合
法
性时，
对规章以下行政规范性文件亦要予以参照或参考，
只要其不与法律、
法规、
规章相抵触，
就应认定其合法性，
对依据此种规范性文件作出的具体行政行为应<
/p>
予以维护。
然而具体到本案，
《
国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》
第二条第二款规定，
缩小了
《条例》
规定的信息公开的范围，
与
《条例》
相抵触，
则该第二条第二款不能作为审查政府信息是否应当公开的依据，
而应当适用
《条
例》的规定。
2.
内部管理信息能否公开
原告于
2012
年
7
月
26
日申请被告公开
2004
年的一个内部调查报告文件，此
信息是历史
信息。有人认为，此调查报告是在
2004
年作出来的，而《条
例》是
2008
年
5
< br>月
1
日才实施的，按照法不溯及既往的原则，此调查报告
不受条例的约
束。
历史信
息，是指《条例》施行之前形成的政府信息。历史信息能否公开？实
践中有不同的看法。
法不溯及既往原则，
反对的是以明天的法律来调整人们今天
的行为。
其内涵是：
法律文件的规定仅适用
于法律文件生效以后的行为，
对于法