欧洲区域规划
-
10
欧洲的区域规划
经过多少年开发之后的成果对比
一、
欧洲概况
（一）欧洲的地理位置
欧洲全称欧罗
巴洲，
是世界上经济最发达的大洲，
欧洲国家大多属于发达国<
/p>
家。欧洲的面积是世界第六，是世界人口第三多的洲，仅次于亚洲和非洲，人口
密度平均每平方公里
75
人，欧洲东以乌拉尔山脉
、乌拉尔河，东南以里海、大
高加索山脉和黑海与亚洲为界，
西
隔大西洋、
格陵兰海、
丹麦海峡与北美洲相望，
北接北极海，南隔地中海与非洲相望
(
分界线为：土耳
其海峡）
。欧洲最北端是挪
威的诺尔辰角，
最南端是西班牙的马罗基角，
最西端是葡萄牙的罗卡角。
欧
洲是
世界上第二小的洲、大陆，仅比大洋洲大一些，其与亚洲合称为欧亚大陆，而与
亚洲、非洲合称为欧亚非大陆。
通常，根据政治、经济、文化或实际
考虑，欧洲
的边界线并不总是一样的，这就使得人们产生了几个不同“欧洲”的观念。<
/p>
（二）欧洲的自然资源概况
整个欧洲地势的平均高度为
330
米，
地形以平原为主，
南部耸立着一系列山
脉，总称
阿尔卑斯山系，其中勃朗峰海拔
4807
米，勃朗峰属法国境内
，成为西
欧第一高峰。欧洲的河网稠密，水量丰沛，最长的河流是伏尔加河，长
3690
公
里，第二大河是多瑙河，全长
2850
公里，是世界上流经国家最多的河。欧洲的
< br>海岸线十分曲折，多半岛、岛屿、海湾和内海，北欧的斯堪的纳维亚半岛是欧洲
最
大的半岛。
欧洲是有常住人口各洲中唯一没有热带气候的一洲，
同时寒带气候
所占的面积也不大，所以气候温和，降水分布较均。大部分为温带海洋性气
候，
也有地中海气候、
温带大陆性气候、
极地气候和高原山地气候等气候。
其中温带
海洋性气候最为典
型。
欧洲的矿物资源以煤、石油、铁比较丰富。煤主要分布在
乌克兰的顿巴斯、
波兰的西里西亚、
德国的鲁尔和萨尔、
法国的洛林和北部、
英国的英格兰中部等
地，
这些地方均有世界著名的大煤田。石油主要分布在喀尔巴阡山脉山麓地区、
北海及其沿岸
地区。
其它比较重要的还有天然气、
钾盐、
铜、
铬、
褐煤、
铅、
锌、
汞和硫磺等。
阿尔巴尼亚的天然沥青世界著名。
欧洲的森林面积约占全洲总面积
的
3
9
%
（包括俄罗斯全部）
，占世界总面积的
23
%
< br>。西部沿海为世界著名渔
场，主要有挪威海、北海、巴伦支海、波罗的海、比斯开
湾等渔场。
（三）欧洲的人文地理概况
城市人口约占全洲人口的
6 4 %
，
在各洲中次于大洋洲和北美洲，
居第三位。
< br>但人口呈负增长，欧洲的人口分布以西部最密，莱茵河中游谷地、巴黎盆地、比
利
时东部和泰晤士河下游每平方千米均在
200
人以上，
欧洲绝大部分居民是白种
人（欧罗巴人种）
。<
/p>
二、
欧洲的区域规划概述
区域（空间、国
土）规划在
德国、法国和奥地利
3
国有
较长的历史，
在国家和地区发展中发挥了重要的作用。
区域规划在欧洲已有数百年的历史，德国
800
年前就有了城市空间
规划的概念，但是，
欧洲区域规划较为
大量开展还是在第二次世界大战之
后。
欧洲不少国家在第二次世
界大战中遭受到战争的创伤，
战后百废待兴。
由于重建城市和发
展经济的需要，以城市为核心的区域规划在战后进入旺
盛时期
。
如法国的巴黎、德国的汉堡等许多大城市地区以及像德国的鲁尔
等重要工矿区都先后开展
了区域规划。
60
年代以来
，由于工业
迅速发展和
城市化进程加快，人口、资源、环境问题和区域发展不平衡等问题日益突
出
，区域规划进入了一个新的发展阶段
，许
多国家比以往更加重视区域规
划。
德
国是比较早进行区域规划的国家，
1923
年德国编制了鲁尔工
业区的
区域总体规划，
1935
年成立
了“帝国居住和区域规划工作部”
，负责全国
国土整治、规划和
交通建设等工作。
1945
年至
196
5
年，德国各州、县都
着手编制了区域规划，区域规划体系日趋
完善，但各级规划名称不一。全
国性的叫“联邦德国国土整治纲要”
；州一级的有的叫“国土规划”
，有的
叫“空间利用规划”
或“空间规划”
、
“区域规划”
；州辖
的管理区、县、市
一般称
“区域规划”
。
德国的区域规划具有权威性和法律基础
，
开展任何一
级的区域规划，首先要制定相应的法律，所编制的区域规划，要经同级议
会批准，才具有法律效力。德国的区域规划，重视基础设施建设和生态环
境的保护治理，
工厂企业的布局，
一般由企业家决定，
政府不作硬性规定，
但必须符合规划的要求。
< br>
法国的区域规划起步比较晚，但进展很快。法国把区域规划称
为
领土整治规划，
将全国划分为
21<
/p>
个区，后来发展成
22
个区，
96
个省分别
提出规划要求
。
1963
年法国专门成立了领土整治机构，
简称
DATAR,
并建立
了领
土整治基金，研究和提出了领土整治政策。法国以均衡化作为领土整
治目标，控制人口和
产业过分向巴黎地区集中。采取法律的、行政的、经
济的手段积极开发落后地区，有步骤
地建设新城，并且有计划地开发整治
有关流域地区和山区。
奥地利空间规划主要由洲际和联邦政府协调
，
1971
年奥地利成立了
“奥地利空间规划联合会”
，
由联邦有关部长、
地方政府代表、
社会合作伙
伴以及土地管理者等组成。奥地利没有全国性的空间规划，而是
由组成联
邦的
9
个州按照各自的法律规
定，制定相关的空间规划。尽管联邦政府对
空间规划的制定没有法律规定，但是奥地利联
邦政府仍然具有很强的职能
来影响和约束空间规划，主要是通过对土地利用的严格管理、
对交通等重
大基础设施建设等来约束空间规划的实施。
欧洲空间区域一体化的规划
欧盟
（迄今为止，欧盟共有
27
个成员国，分别
是：英国、法国、德国、意
大利、荷兰、比利时、
卢森堡
、丹麦、爱尔兰、希腊、葡萄牙、西班牙、奥地利、
瑞典、芬兰、马耳
他、
塞浦路斯
、波兰、匈牙利、捷克、
斯洛伐克
、
斯洛文尼亚
、
爱沙尼亚
、
拉脱维亚
、
立陶宛
、
罗马尼亚
、
保加利亚
）制定出台的“欧洲空间一体化
规划”
，在充分尊重多个政策主体利益的前提下，以谈判协商为政策制定平台，
利用多层级体系中治理为政策推行手段，
采取伙伴式合作的政策行动
，
提供了一
个
在多中心的区域发展格局
下制定和实施规划政策
的成功案例。
为加强对区域空间发展的协调，欧盟在
1991
年成立了专项委
员会——欧洲
空间发展委员会（
CSD
）
，其任务是协调与欧盟空间政策有关的活动。在
1994
年
空间发展委员会的第四次会议上，
德、<
/p>
法等提出对欧洲空间发展应有一个共同的
远景蓝图；在
1995
年
CSD
第五次
会议上，制订欧洲空间发展规划的提议，获得
了欧盟大多数国家认可，由此，正式开始了
ESDP
的制定。
1997
年，欧洲空间发
展委员会完成了
ESDP
“报告草稿”
，在
1999
年
5
月召开的波茨坦欧盟首脑会议
上，
ESDP
宣告达成。
ESDP
的目标是实现欧洲地域空间平衡和可持续的发展，政策的制定者希
望
通过实施欧洲空间发展战略，
能够确保在欧盟所有的地区平等
地实现欧洲三大基
本政策：
经济和社会的融合；
保护和管理自然资源和文化遗产；
提供欧洲地域范
围内
公平竞争机会。
因此，
ESDP
的制定
与实施被称之为“迈向一体化欧洲的重
要步骤”
。制定政策的途
径——多层次、多舞台的谈判协商。规划政策实施——
多层级体系中治理。
ESDP
是一个非强制性的政策框架，其伙伴原则
包括了地方和区域参与者合
作实施区域规划的“纵向合作”
；跨
边境合作规划；城市和乡村之间创造性的合
作等等。在
ESDP
中，依托技术路线设计建立各参与方的伙伴关系。
三、
德国的区域规划
（一）
德国区域规划的内容
1
．德国区域规划的概念
区域规划是指在德国国家规划体制中介于州规划和城镇规划之间的一种中
级
规划层面的规划
,
是按一定地域的自然条件、
社会和经
济发展状况以及经济
的联系紧密程度或功能来划分
(
例如幕尼黑大都市区域规划
)
的区域规划
。区
域规划在联邦德国的区域规
划理论与实践中具有特定的涵义
,
可以分为两大类
:
一类是
非正式的、
无约束力的
,
如大区域
(
跨州
)
发展方案、
小区域
(
跨农
村城镇
)
专题解决方案等
;
另一类是
正式的和有约束力的
,
如鲁尔地区的无烟煤
和烟煤区域发展规划以及区域规划。
德国将全国按照社会经济状况的不同性质划
分成
100
来个区域
(
或称为规划区域
)
。虽然各州规划区域的规模有很大不
同
,
但大部分州的区域一般覆盖
3 - 5
个县和
2 - 3
个城市。德国的法定规划体
系由四个层面组成
,
即
国家、
州、
区域
和地方
(
县、
城市和镇
)
,
其中
国家、
州和地方规划均有与之相对应的行政区划
,
< br>而只有区域规划没有与之相对应的
行政区域
,
即区域规划在规划体制中则只是一个具有一定社会经济关联地理空
间单位
的规划层面
,
因而是跨地方行政区划的规划。
规划区域一旦被确定下来后
,
一般极少变动。
2
．德国区域规划的协调机制
( 1)
规划程序法制化
由于联邦德国实行的是联邦政体
,
州、
地区和县代表国家行政体制
,
城市和
镇实行民主地方自治。
在这种政体中
,
只有法律是协调各方关系的基础或前提条
件
,
在规划程序运行的过程中政府依法监督
,
社会依法参与。
( 2 )
专业部门规划的协调机制与问题
德国
的整体规划和专业部门规划的区别在于
,
整体规划是从
战略
角度看发展
问题
,
而专业部门规划则更多是从
技术角度
,
德国的规划理论与实践特别强调区
域规划要避免成为辅助的专业
部门规划
。
由于在州规划中涉及到专业部门规划部
分
,
必须和专业部门共同编制
,
所以从宏观层面上看
,
州的部门规划
和区域规划
并不会产生本质的冲突
,
因此法律并没有赋予区域规划对专业部门规划的协调
权
,
只规定参与专业部门规划制定的参与权。
( 3)
地方规划的协调机制
由于区域规划跨地方的权限是由联邦空间整治法和州规划法赋予的
,
但宪
法同时也赋予了城镇的地方自治权
,
因此在
1990
年代以前
,
区域规划的目标与
措施一般情况下不能针对
某一个城镇
,
而是必须超越城镇行政区域进行规划
,
即
不直接涉及到城镇的土地利用整体规划
,
因此城镇在区域规划中不是最小的网
目元素
。
因此在跨地方行政区划的情况下
,
区域规划安
排思路首要的不是城镇发
展和土地利用的调控
,
而是跨行政区划利益共享的维护。
(
4)
组织的协调机制
德国区域规划
的组织形式
依各州的规划法组建
,
概括有以下几种类型
:
完全
属于州政府的内部职能部门
,
如
萨兰州
;
区域规划协会
,
成员是区域范围内的镇、
县和城市的全部或部分以及州政府规划主管部门
,
由国家和地方自治政府共同
组建
, <
/p>
如
巴伐利亚州
等
;
地方规划协会联合会
,
成员是区域范围内的镇、
县和城
市以及地方的规划协会
,
为纯公共事业形式
,
如
巴登
-
符腾堡州
;
区域规划联合
会
,
成员是县、
城市、
大区域规划协会和大都市区域规划协会
,
是一种国家、
地
方自治政府和公共事业单位共同组建的混合形式
,
。以上组
织形式表明
,
德国的区
域规划的组织形
式虽没有统一的形式
,
但除了萨兰州属于州政府的机构外
,
其他
州均是注册的、
非政府的公共机构。
( 5
)
区域规划的局限性
1990
年代以来
,
随着欧盟的发展
,
国家竞争逐步转向区域的竞争
,
区域
化进
程加快。
区域化导致了德国国家调控结构向逆中心化和多元
化转变
,
导致横向协
调和横向管理的
需求不断增大
,
而恰恰是在区域这个层面上组织整合和政策行
动的主体常常缺位。
3
．德国区域规划的特点（
4
）
（
1
）
城
市发展将自身置身于开放竞争的体系中间
德国是世界上高度城
市化、
高度工业化的国家，
联邦、
州和
地方乡镇三级共
同承担城镇建设发展的任务，
其主要特点是统一
筹划，
协调发展。
德国城市发展
遵循一
条规则，
就是始终把城市发展置于开放竞争的环境中，
既要考虑
市场竞争
的原则，也要顾及社会公共利益的需要。
（
2
）
建立整体城市规划
理念
因地制宜，
求实规划
。
德国每个城镇的规划，
基本都是根据当地的地理
形态
和发展条件，
实事求是、
顺势而为
。
无论是城市总体布局还是建筑格局都追求人
< br>与自然的和谐，尽可能减少人工痕迹。
体现公平，
均衡规划
。
德国在联邦宪法中明确规定，<
/p>
要以追求全德国城市的
平衡发展和共同富裕为出发点。
东、
西德统一后，
为使全区域生活水准趋于平等，
联邦专门设立了团结税，每年集中约
5000
< br>亿欧元对原东德地区投资，修建基础
设施。
在城市的区域
布局上，
德国是以中心城市为依托，
建构大中小城市协调发
展的合理体系，充分发挥了中心城市的经济文化辐射与集聚效应。
立足长远，超前规划
。德国的城市规划层级分工明确，
十年规划五年编制
。
在地区（市）一级，规划修
编考虑的因素很多，非常精细，也很超前。城市规
划完全以人
的发展和需要为出发点，既利当前又利长远，洋溢着人性关怀。
注重环保，绿色规划。
德国为保护环境，节约资源，对垃圾处理实行高额收
费政策，对机动车出行加以限制，对能源结构加快调整。在城市道路规划中，将
四车道变为两车道，增加人行道和自行车道，设立了道路绿化带，使徒步出行、
骑车
出行的舒适度大大超过了驾驶机动车出行，
从而限制机动车发展。
德国已明
确禁止核能发电，
减少火力发电，
< br>鼓励风力发电。
目前风力发电已占到全国发电
总量的
20%
，
2020
年要达到
80%
。
（
3
）
加强规划衔接，空间规
划与产业规划相结合
德国空间规划是一种涉及多区域、
多部门的具有公益性的政策工具，
它分为
空间
总体规划和专业部门规划两部分，
各类规划通过法律和制度、
机
制进行有效
衔接。
（
4
）
注重规划协调，强调区域合作
德国的区域规划的制定是前瞻性、
超越地域和跨专业的空
间整体规划
。
区域
规划能够兼顾州域内
各城镇利益、
协调各城镇规划之间的矛盾，
保证规划承兑者
不缺位，
起到跨行政区利益共享的维护和协调作用。
依靠区域规划平台，
德国的
区域政策能够顺利制定和实
施。
同时，
由于区域规划为法定规划，
也为区域之间
的横向联合与合作提供了法律依据。
（二）
德国区域规划的启示
早在
1960
年代德国已开始了超越行政区划的区域规划
,
在这方面积累了
许多行之有效的协调方法
,
值得我国借鉴之处有以下几点。
（<
/p>
1
）区域规划组织的实体化
由于区域规划是个分析决策、
编制、
实施、
检查、调控、
评价和修正的
过程
,
如果没有一
个实体组织
,
将会
导致区域规划颁布后就束之高阁
,
而未来的
< br>区域规划的
实施、
检查、
调控、
评价和修正
将缺乏专门的、
有效的管理。
（
2
）
明确区域规划的主体
区域规划不仅是上级政府和专家学者的任务
,
而更重要和更具有实际意义的
是区域内各地方为保证保障自身发展的一种迫切要求。
这种要求在上级主管部门
的指导下
依法组织
区域规划协会
,
通过民主选举程序决定具体制定区域规划的<
/p>
专家学者团队
。
这种形式不仅能够最大限
度地调动区域内各城镇参与区域规划制
定的积极性
,
而且也可避免未来在区域规划颁布后
,
区域规划实施主体缺位的问
题。地方参与规划的制定过程
,
这种参与不是形式上
,
而是足以在制
定过程中能
够起直接影响作用
(
有效避
免造成地方发展的机会不公平
) ,
使许多规划目标和地
方利益的冲突在制定过程中就得以解决。
（
3
）
从法律层面上使各类规划既各负
其责又互为补充、
相互协调
德国从国家和州两个层面上通过颁布规划法
,
明确了各级规划的职能权限
,
即使是整体规划和专业部门规划也有明确的分工界限
,
例如区域规划是具体化
州规划、
是跨专业部门规划和跨地方的规划
,
有效地
避免了规划系统中既职责不
清、
相互
不衔接又相互冲突的问题。
目前我国法定规划类型有国民经济和社会
发展五年规划和远景规划、
国土规划、
土地利用总体规划和城市发展整体规划
,
这些整体规划既权限相互交叉、
又分属不同的主管部门制定
,
且从中央到县级均
制定相同类型的总体规划
,
极易造成法定整体规划原则、
目标相互不衔接而使
下
级陷入混乱的困境
。
而
德国在每一级层面上只有一个法定的整体规划
,
例
如州的
发展整体规划实际上包含了我国省级的规划纲要、
国土规
划和土地利用规划
;
区
域规划除了具体化州整体规划外
,
更倾向于跨区域的土地利用整体规划和跨专
业部门的项目安排<
/p>
;
城镇规划主要侧重于土地利用整体规划。
德国的规划层次不
仅简约、
互不交叉、
职责分明
,
且融为一体。因而借鉴德国的规划体系
,
整合
我国法定整体规划体系
,
即每一级层面只制定一个法定的整体规划
,
< br>且每一级法
定整体规划层面不仅名称不同而且内容也有所侧重。
< br>只有这样才能有效避免政出
多门、
职责不清的问题。
（
4
）严密的规划表述方法
在德国的规划理论体系中
,
对于规划中常用的专业语言
,
如目标、
原则、
要
求、
路线、目标模式等都有明确的定义和内容
,
< br>这样便于上下级规划相衔接
,
正
式规划和非正式规划相衔接。
法律规定了法定表述内容
,
即下级规划必须对上
级规划目标的重要部分具体化
,
使整个规划体系连为一体
,
环环紧扣。
（
5
）注重过程的协调
德国空间规划的实施不仅靠法律和法规来保证
,
重要的是在规划的全过程
中建立有效的协调机制
,
贯彻规划原则对流原则
,
注重规划审
批前的协调。
虽然
法律赋予上位规划两个威慑手段
,
但在实际中不提倡使用
,
因为在公共决策工作
程序中
,
多方已经反复地讨论了地方规划
,
在地方利益和区域整体利益相冲突时
,
冲突的当事人更多的是使用协调手段。
协调的对象就是规划实施的承兑主体
,
协
调就是为了避免规划的承兑主体缺位。
因此他们必须更多地使用和法律任务及精
神相适应的协调手段
,
即目标和结果导向的合作
,
使之达到各级总体规划之间以
及总体规划和专业部门规划之间的协同效果。
（
6
）注重规划一致性和延续性
由于区域发展的渐变性
,
要求整体规划是长期的和稳定的
,
便
于始终如一的
指导区域发展。
德国联邦国土整治规划是
1976
年颁布的
,
至今仍然在使用
,
< br>也
未见颁布新的修正版。
州和区域规划约十年修正一次<
/p>
,
对于绝大部分没有修正的
部分
,
仍然遵照执行
。
对于长期整体规划如果每五
年就重新编制
,
会导致前后的区
域发展
目标和措施不一致
,
影响空间结构的发展。
我国
一朝天子一朝臣
规划变化比较大
山东省
经济区—一体两翼（南北方向
胶济线
黄河三角洲
鲁南工业区）
—“蓝黄圈带”—鲁西隆起带
下级部门不管对错
仅仅去实施领导制定的政策
耿彦波
和
南京市市长
济南市城市规划一直不被批准
小华山
山东省地质公园
四、
英国的区域规划
（一）英国区域规划的内容
1.
英国区域规划的发展历程
英国是城市规划的起源国，
也是区域规划理论和实践的开先河者之一。
由于
经济、政治、社会因素的不断变迁，英国区域规划的发展呈
现“兴起一繁荣一衰
退一复兴”的曲折历程。
（
1
）
兴起时期
(19
世纪末～
20
世纪<
/p>
30
年代末
)
面对产
业革命
（英国工业革命从
18
世纪
60
年代开始，到
19
世纪中期基本结
束）
后城市无序扩展带来的问题，
19
世纪末少数先驱思想家们已展开了研究和思
考。霍华德
(E
·
Howard)
无疑是其中最具影响的思想家，他的田园城市理论不仅
为后人指出了
一种新型的城市建设的道路，
从中我们还能发现区域规划思想的萌
芽：
一是城市和周围乡村的综合考虑和统筹安排；
二是构想了
在一个大区域内城
市群的关系——“社会城市”
。
首先将区域思想系统化的是
苏格兰生
物学家
P
·格迪斯
(P
·
Geddes)
，在他
19
15
年出版的著作《进化中的城市》
(C t i e s n
Evolution)
中，从人类生态学的研
究出发，重点强调
人与环境的关系，并提出将自然地区作为规划的基本框架
⋯
，<
/p>
这些思想在当时的背景下无疑是具有革命性的。
第一次世界大战
（第一次世界大战（英语：
World War one
，简称一战）
是一场于
1914
年
7
月
28
日至
1918
年
11
月
11
日
间主要发生在
欧洲
但波及到全世界的
世
界大战
。当时世界上大多数
国家
都卷入
这场战争）
之后，由于战争的影响和经
济结构的变化，
英国城市规划理论和实践活动一度陷入徘徊不前的局面，
但是
20
年代兴起的区域规划理论
却顺应当时战后经济
发展的需要而迅速发展起来。
为了
处理各郡之间的城市土地开发
控制问题，各郡议会之间成立了联合委员会
(Joint
Co
mmittee
）
。
1920
年
，
联合委员会受当时负责城市规划的健康部的
委托，成立了
专门调查委员会
，
对某些
区域的基本情况进行了调查，
并着手编制区域开发方案
(Reg
ional Development Plan)
，
其中试点
地区是曼彻斯特及附近地区。
区域规划内
容涉及道路交通规划、
居住区布局、工业区、商业区及空地、绿地的布置。然而
好景不长。由于
1931
～
1939
年的经济
萧条
（
1924-1929
年，资本主
义世界经历了
短暂的经济繁荣（被称为
柯立芝繁荣
，是一种虚假繁荣）
。
1929
年，经济危机首先
在
美国
爆发，随
即席卷整个资本主义世界，形成了前所未有的、持续最久的世界
经济大危机
.
）
，
区域规划实践活动被
迫延缓，
直到
30
年代后期，
局面才逐步好转。
从立法的角度看，英国区域规划的起源可追溯到
1
932
年。
《城乡规划法》
(Town
and
Country
Planning
Act
1932
)
授权相邻的地方实体以自愿合作方式编制
跨郡的规划方案。实
际上。由于许多郡的“目光短浅”
，有效的区域规划方案难