税收征管的现状问题及对策
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税收征管的现状、问题及对策
内容摘要：
新税制施行后，各地税务机关从自身税收征管实际出发，探
索出了一
些行之有效的办法，
但同时也存在一些问题。
为了税制的有效运
行，
巩固税收征管改革的成果，堵塞征管漏洞，本文提出了一些粗浅的建议。
关键词：
税收征管；纳税申报；稽查制度
1994
年税制改革后，国家税务总局适时
提出了深化税收征管改革、建
立“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，
集中征收，重点
稽查”的新的税收征管模式的要求。经过几年的运行，新的征管模式的作
用
和成效已初步显现，税收环境得到了初步改善，偷逃骗税得到了一定遏制，
税收收入连年超额完成，强化征管的地位得到充分体现。但在征管模式转换
中也暴露了一些亟待解决的问题。
一、当前税收征管存在的问题
(
一
)
《税收征管法》本身存在的问题
《税
收征管法》实行以来，在加强税收征管，打击偷、逃、抗、骗税行
为，
< br>保障国家财政收入，
保护纳税人合法权益等方面发挥了非常重要的作用，
但同时也暴露了一些问题。根据《税收征管法》第二十六条规定税收保全措
施只用于从事生产、经营的纳税人。对非从事生产、经营的纳税人，或对扣
缴义务人和
纳税担保人不能适用该措施。根据第二十七条规定强制执行措施
只适用于从事生产经营的
纳税人、扣缴义务人和纳税担保人，其他纳税人则
不适用。可见税收保全、强制执行措施
的客体过窄，只适应于从事生产经营
的纳税人、扣缴义务人，对发生个人所得税纳税义务
的行政单位、非盈利性
质的事业单位、税务机关就不能采取税收保全、强制执行措施。这
种规定影
响了税法的刚性和税收的效率，致使税务机关对一些行政事业单位偷、欠的
个人所得税款无能为力。
(
二
)
税收征管模式存在的问题
1994<
/p>
年国、
地税两套税务机构分设后，
全国税
务系统投入了大量的人力、
物力、财力，突破旧框框大胆进行征管改革。深圳市地方税务
局率先在全国
实行征管查三线分离、取消专管员管户的“保姆式”征管模式，取得了显著
成效。但是综合全国税收征管改革的实践，有几个问题未得到很好解决。主
要有：
1
．
管事不管户，
管理出现空档按照统一登记、
集中征收
、
分类检查
“三
线分离”的征管体制，
将税款征收任务下达给征收分局，查补税款的任务下
达给检
(<
/p>
稽
)
查分局。表面上看，征收分局任务确
实很重，管户很多，管事也
不少。但由于执法权限有限，担负征收重任的征收分局却是管
事管不了户，
纳税人的基本状况、财务核算等只能从计算机中获得，管户也只是依靠电子
手段催报催缴，其余变成盲区。检
(
稽
)
查分局由于压力不大，形成了年初抓
大户、年中抓收入、年底抓户数的三步曲，轻轻松松完成年度检查任务。结
果管户的不管
事，管事的不管户。征收分局坐等上门，片面地认为取消专管
员管户制度就是隔断税务人
员同纳税人的直接联系，把管理限定在税务机关
内部审查纳税人报送的资料、报表上，忽
视了对纳税人具体生产经营情况的
掌握，造成新征管模式运行链条中断，在一些管理环节
出现空白。
2
．管理质量低，征管基
础薄弱征管改革后，出现一种偏见，即电脑代
替管理。因此，投入大量人力、物力、财力
用于计算机系统建设，而忽视了
征管质量与基础建设。计算机软件开发和工程技术人员业
务素质跟不上，缺
乏开发高质量征管业务软件的能力，计算机作用未能充分发挥。税务人
员忽
视基础工作，对纳税人征管档案资料录入不全，现代化设备只扮演初级管理
角色。这种状况下，再过分依赖计算机，忽视人的主观能动性，必然形成人
机脱离，造成“三率”
(
申报、登记、入库
< br>)
考核实际达标率低。
3
．考核不落实，税源监控不力岗位职责划分不合理，考核指标不够科
学，业绩考核与奖惩挂钩不紧密，兑现不及时。改革的初衷是想依靠计算机
监控和“三线
分离”制度互相制约来达到监控目的，结果硬件比较超前，软
件未跟上。从机关到基层对
于纳税人的税源流向心中无数，税源失去有效控
管，偷逃骗税居高不下。
4
．以查代管，重查轻罚在改革初期有不少同志认为
，纳税人之所以不
依法自觉申报缴税是稽查力度不到位造成的，
只要增加检查力量，
强化检查，
什么问题都可以解决。
尤其是强调稽查是
“重中之重”
之后，
有的单位将
60%
的力量放在检
(
稽
)
查，
< br>37%
的力量放在征收和管理，只有
3%
的力量放在登记
和清查漏管户，形成以查代管的局面。从实践中看，由于平时放
松管理，对
纳税人底数不清，缺乏适时监控，往往电脑上有记录的纳税户实地找不到，<
/p>
而又有大量经营业户未进行税务登记，电脑上根本没有记录。另外，相当一
部分人对偷逃税纳税人从严处罚态度暧昧，稽查到位率、查补入库率、处罚
罚款
及滞纳金加收比率很低。重查轻处，助长了偷逃税者的冒险心理。
（三）地方征管过程出现的问题
新税
制运行几年来，在保障中央财政收入，调动地方理财积极性等方面
起到了积极作用。然而
随着地方利益、局部利益的不断强化，作为财政收入
的重要组成部分的税收，在征管过程
中违纪违规问题日益突出，应认真研究
和解决。
1
．
“协税”
（即通过各种
渠道到税源充足的外地引进税额）现象出现，
且数量逐年增大，
“协税”面有扩大的趋势。有的乡镇国税部门也参与了协
税；有的乡镇税务部门不仅自己
协税，还牵线搭桥为其他乡镇协税。
“协税”
虽然在短期内对地
方财力增长有利，但长此下去，随引税成本的增加，势必
导致税收买卖“交易”
，滋生腐败行为。另一方面，
“协税”对于税源薄弱、
< br>税收任务大、征收难度大的地方而言，工作量相对较小，从而出现了“挖别
人的地
，不耕自己的田”的怪现象，造成地方小额税收跑、冒、滴、漏，国
家税收政策难以执行
到位，地方财政收入流失。
2
．
“调税”
（
“调税”即调节所征收税种的行
为。
）重新抬头，且日趋普
遍，方式更隐蔽，造成税收统计信息
失真。新税制取消了集贸市场分成，将
税务经费改为垂直管理，使以解决自身经费不足为
目的的调节征收税种的行
为一度得到扼制。但随着国家税收管理力度加大，部分税种实行
单项征收考
核和税务部门消费基金的不断增长，调节所征收税种的行为又重新出现。从<
/p>
我们审计的三个乡镇财政决算来看，均有调节所征收税种的行为。调节手段
由原来从帐表上集中调节税额，转为在向纳税人征收税款过程中，在开税票
环节
分散调节为所需税种，即“什么税未完成就开什么税”
。从源头掩盖真
< br>相，逃避各项检查和对真实税种、税额的认定。调节税种，不仅使部分税收
通过合
法渠道直接转化为税务部门的经费来源，造成部分财政收入流失。更
为严重的是，造成国
家税收统计信息失真，影响国家宏观调控。
3
．
“垫税”
（
“垫税”即年终
以财政资金、其他资金借贷完成税收任务）
时有发生，造成财政收入“水份”增加，从而
出现地方财政收入大幅增长，
而可用财力相对缩小的不正常现象。随着地方经济发展对财
力的需求，各地
对经济指标的考核由原来“完成总产值”
、
“完成国内生产总值”等虚指标，
转变为“以财政收入论英雄”
。部分单位、部门和企业为了完成考核任务和
政绩的需要，采取各种
方式垫付垫缴完成税收任务。审计发现有的乡镇以财
政资金垫付，或从农村合作基金会以
高息借贷垫税，有的企业直接借入财政
周转金还税，再申请财政挖潜改造拨款归位等等，
造成财政收入大幅增加的
虚假现象，而实际可动用财力没有多大增长。
< br>
4
．
“留税”
（
“留税”即滞留、转压和不及时解缴税款）令行难止，给税
< br>款的管理和监督留下隐患。由于经济要发展，税收增长成为一种硬性指标，
年年加
码，致使一些税收征管部门为了保障下年度任务的完成，在当年任务
完成的前提下，层层
滞留、转压税款。
5
．
“奖税”愈演愈烈，税收成本不断加大。为了完成上级考核任务和适
应地方收
入增长的需要，从税务上级管理部门到基层税务所，从本级政府到
下级政府，均实行税收
任务考核，层层物资奖励的措施。如
:
完成半年任务，
上级有半年奖，区局有匹配奖、有的基层所自身还有配套奖，年终本级政府
有积极性奖、
下级政府有分成奖等等。
名目繁多，
有的重复奖励、
重复补贴，
所有这些，加上各项税
收提退，使税收成本大大提高。
6
．
征收教育费附加搞“包干留成”
，使教育经费来源成为税务部门的预
算外开支渠道。地税部门利用其征收职权与教育管理部门搞“包干留成”
，
使本应用于教育的经费大部分被税务部门用于了自身开支，也为其调税为费
提供了渠道。
(
四
)
依法治税环境较差
1
．税务机关执法不严。