中国古代的政事堂制度
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中国古代的政事堂制度
唐初制度，以三省长官
中书令、侍中、尚书令共议国政，议政场所即为门下省的政事堂。故
时人一般皆以三省长
官为真宰相，而真宰相参加政事堂商讨军国大政，乃有当然资格（注：
见《新唐书·百官
志》
，同书《宰相表》上。
）
。但唐代
宰相，一如隋代，自始就不限于三省
长官。
隋代柳述以兵部尚书
参掌机事，
裴矩、
裴蕴以黄门侍郎知政事，
已开他官兼任宰相之
风（注：
《册府元龟》卷三○八《宰辅
总序》云，
“
（隋）或以他官参掌机事，及专掌朝政者，
并为辅弼。
”另参见《通典》卷二一《职官典》三，
< br>《历代职官表》卷三。
）
。到了唐代，此风
更盛，
《新唐书·百官志》云：
“故常以他官居宰相
职，而假以他名。自太宗时，杜淹以吏部
尚书参议朝政，魏征以秘书监参预朝政，其后或
曰‘参议得失’
，
‘参知政事’之类，其名非
< br>一，皆宰相职也。
”
（注：见《新唐书·百官志》
，同书《宰相表》上。
宰相于门下省政事堂
议政，
在唐高祖武德年间已成为制度，
但由政事堂议政发展为唐
代中央
最高权力机构，成为一项重要的政治制度，却经过了一百年左右的漫长岁月。
《旧唐书·职
官志》载：
“旧制，宰相常于
门下省议事，谓之政事堂。
（高宗）永淳二年（公元
683
年）七
月，中书令裴炎以中书执政事笔，遂移政事堂于中书省。
（玄宗）开元十一年（公元
723
年）
，
中书令张说改政事堂为中书门下，其政事印改为‘中书门下之印’
也。
”
（注：
《旧唐书·职
官二》注。
）
贞观年间
，
由于中书出令与门下封驳之间发生流弊，
不是知非不纠，
就是互相责难，
影响了
政府效能。
唐太宗看到了这种情况，
曾对黄门侍郎王珪说：
“国家本置中书、
门下以相检察，
中书诏敕或有差失，则门下当
行驳正。人心所见，互有不同，苟论难往来，务求至当，舍己
从人，亦复何伤！比来或护
己之短，遂成怨隙，或苟避私怨，知非不正，顺一人之颜情，为
兆民之深患，此乃亡国之
政也。
”
（注：见《贞观政要》卷一《政体》第二。
《资治通鉴》卷
一九二《唐纪·贞观元年》
。
）鉴于隋亡的教训，唐太宗整顿了中央政府的组织机构，凡“留
文武
总六百四十三员”
（注：见《资治通鉴》卷一九二《唐纪·贞观元年》
< br>。
）
。为了防止政府
机构随意扩
大和官员冗滥，
唐太宗还用法律制度加以保证。
同时，他又提高
政事堂地位，
改
变国家总枢机构中政务活动的某些程序。
贞观以前，
诏敕虽多由中书出令，
但承受者多
，
拟
进者少，
故宰相议政，
多不在诏旨拟定以前，
而是在诏旨拟定之后。
诏敕
之下，
事先议论少，
事后检查多，所以政事堂之初设于门下，其
原因之一也在于此。
自武后光宅元年至玄宗开元十一年
（公元
684-723
年）
< br>，
为中书省政事堂时期。
这个时期，
政
事堂始正式成为宰相议决军国大政的最高国务会议。
武后
光宅元年
（公元
684
年）
，
裴炎执政
事笔，迁政事堂于中书省。李华《中书
政事堂记》云：
“光宅元年，裴炎自侍中除中书令，
执事宰相笔
，乃迁政事堂于中书省。
”
（注：
《全
唐文》卷三一六，清光绪辛丑年广雅书局刊
本第
**
册。
）
《唐会要》卷五一《中书令》条亦云；
“永淳三年（即光宅元年）七月，中书令
裴炎，以中书执政事笔，其
政事堂合在中书，遂移在中书省。
”
（注：
《资治通鉴》卷二○六
《唐纪·高宗弘道元年（公元
683
年）
》载：十二月，丁巳，高宗崩。甲子，中宗即位。甲戌，<
/p>
以裴炎为中书令。
“故事，宰相于门下省议事，谓之政事堂，故长
孙无忌为司空，房玄龄为
仆射，魏征为太子太师，皆知门下省事。及裴炎迁中书令，始迁
政事堂于中书省。
政事堂迁至中书省后，在制度上明显的变化
，是宰相于政事堂议决政务时，有轮流“秉笔”
或“执笔”之制。
《新唐书》卷一一七《裴炎传》云：
“旧，宰相议事门下省，号政事堂，长
孙无忌以司空，房玄龄以仆射，魏征以太子太师皆知门下省事，至炎，以中书令执政事笔，
故徙政事堂于中书省。
”同书卷一二三《韦巨源传》亦云：
“神龙初，
（巨源）以吏部尚书同
中书门下三品。时
要官缺，执政以次用其亲，巨源秉笔，当除十人，杨再思得其一，试问余
授，皆诸宰相近
属。
”可见这个时期秉笔宰相之常务，乃有三项：
（一）诸宰相
议政时，主持
会议；
（二）会议之后，总其纪录；
（三）秉笔之日，坐政事堂办公。
其次，
武则天时改中书省为凤阁，
门下省为鸾台。<
/p>
凤阁鸾台即中书门下，
合政事堂实际已成
为一体，成为权力很大的相府了。
“垂拱三年（公元
687
年）
，或诬告（刘）祎之受归诚州都
督孙万
荣金，
兼与许敬宗妾有私，
则天特令肃州刺史王本立推鞫其事。
本立宣敕示祎之，
祎
之曰：
‘不经凤阁鸾台，
何名为敕？’
则天大怒，
以为拒捍制使，
乃赐死于家，
时年五十七。<
/p>
”
（注：
《旧唐书·刘祎之传》
。另见《资治通鉴》卷二○四《唐纪·则天后垂拱三年》
。
）以武
则天那样的专横残暴，欲以莫须有罪名惩处刘祎之，而诏敕未经凤阁鸾
台政事堂讨论议决，
致引起刘祎之的强烈抗议，可见政事堂的权力已经很大，地位已有显
著提高。
中国历代就是中央皇权的不断集中化，到了明清尤甚。
历史表明，政事堂作为唐代一项带有根本性质的政治制度，至少包括以下几项内容：
（一）
政事堂的职权
。
毫无疑问，
开元以后，
政事堂已经合
中书门下两省而为一个权力机构，
它的职权无疑拥有中书门下两省之职权。
《唐六典·中书省》云：
“中书令之职：掌军国之政
令，缉熙帝载，统和天人，入则告之，出则奉之，以厘万邦，以度百揆，盖以佐天子而执大
政者也。
”
（注：
《唐六典》卷九《
中书省》
，
《旧唐书·职官志》同。
）
《唐六典·门下省》又
云：
“侍中之职
：掌出纳帝命，缉熙皇极，总典吏职，赞相礼仪，以和万邦，以弼庶务，所
谓佐天子而统
大政者也。凡军国之务，与中书令参而总焉，坐而论之，举而行之，此其大较
也。
”
（注：
《唐六典》
卷八
《门下省》
。
《太平御览》
引
《唐六典》
“门下省”
条
“所谓”
作
“盖
以”
。
）可见中书门下职掌乃是“佐天子而统大政”<
/p>
，是“统和天人，以和万邦”
。这实际上是
宰相之职。如今政事堂“参而总焉，坐而论之，举而行之”
，职权之重，权势之隆，可
以想
见。诚如李华《中书政事堂记》所述：
政事堂者，君不可以枉道于天，反道于地，复道于社稷，无道
于黎元，此堂得以议之。臣不
可悖道于君，逆道于仁，黩道于货，乱道于刑，克一方之命
，变王者之制，此堂得以易之。
兵不可以擅兴，权不可以擅与，货不可以擅蓄，王泽不可
以擅夺，君恩不可以擅间，私仇不
可以擅报，公爵不可以擅私，此堂得以诛之。事不可以
轻入重，罪不可以生入死，法不可以
剥害于人，财不可以擅加于赋，情不可以委之于幸，
乱不可以启之于萌。法紊不赏，爵紊不
封，闻荒不救，见馑不矜，逆谏自贤，违道变古，
此堂得以杀之。故曰：庙堂之上，樽俎之
前，有兵，有刑，有梃，有刃，有斧钺，有鸩毒
，有夷族，有破家，登此堂者，得以行之。
（注：见《全唐文》卷三一六李华《中书政事
堂记》
，广雅书局刊本第二○○册。
《玉海》卷
一六一《唐政事堂》引李华《中书政事堂记》
：
“逆道
于仁”作“人”
；
“兵不可擅兴”作“擅
诛”
；
“权不可擅与”作“擅施”
；
“法紊不赏，爵紊不封”作“代紊不赏，削紊不封”
；等等，<
/p>
错漏几不可读。见清嘉庆年间刊本。
）
观此可知，
开元以后之政事堂，
赋政四海，
允厘六职，
统和天人，
总齐机衡，
已为朝政之本。
< br>（二）
政事堂的组织。
政事堂分正堂与后院两部分：
正堂为宰相办公室和会议厅；
后院为政
事堂
秘书处，分设五房办公，即吏房、枢机房、兵房、户房和刑礼房。
《古今图书集成·官<
/p>
常典》
载：
“唐之政令，
虽出于中书门下，
然宰相治事之地，
别号曰
‘政事堂’
，
犹今都堂也。
”
（注：
参见
《古今图书集成·
官常典》
卷二五七
《公辅部》
杂录二引
《却扫编》
。
）<
/p>
《新唐书·
崔
元综传》云：
“元综，天绶初以鸾台侍郎、同凤阁鸾台平章事。性恪慎，坐政事堂，束带，
终日不休偃。
”
（注：
《新唐书·崔元
综传》
。
《玉海》卷一六一《唐政事堂》亦作“天授初”
。
）
正堂之后，
列有
五房秘书处。
《新唐书·
百官志》
云：
“开元中，
张说为相，
又改政事堂号<
/p>
‘中
书门下’
，列五房于其后：一曰吏房
，二曰枢机房，三曰兵房，四曰户房，五曰刑礼房，分
曹以主众务焉。
< br>”
（注：
《玉海》卷一六一同。
）又，
《玉海》
“宋朝枢密院”条云：
“开元中，
设堂后五房，而机密自为一司，其职秘独宰相得知。
”
（注：见《玉海》卷一六七《宋朝枢密
院》条。
）由此可证政事堂秘书处五房官属，是设在中书门下正堂之后，为诸吏史治事办公
之地，入品者可为五房之长（注：参见金毓黻《后堂官考》
，载《文史杂志》第五卷
第七、
八期合刊。
）
。五房僚佐所掌虽
属秘书工作，但因其多为国家机密大事，权位很重。
《资治通
鉴
》卷二三七“唐纪·宪宗元和元年”载：
“堂后主书滑涣久在中书（胡注云：堂后主书，
即今之堂后官也）
，与知枢密刘光琦相结，宰相议事有与光琦异
者，令涣达意，常得所欲，
杜佑、郑絪等皆低意善视之。
”像滑
涣这样作势弄杖者，固属不多，但也说明五房僚佐地居
权要，宰相亦未可小视。
（三）参加政事堂会议人员。参加政事堂会议者，唐初为三省长官；高
宗以后，为中书门下
长官，或带“同三品”
、
< br>“平章事”
、
“参知政事”等衔官员。中书舍人和堂后五
房长官因工作
关系，经执笔宰相同意，亦可参加会议。
政事堂会议与朝议不同。
政事堂是宰
相议决军国大政的权力机关，
必须宰相才能参加。
朝议
为皇帝临朝时与诸大臣之议论，
因此，
文武百官
品高品低者皆可与议。
朝议所议之事，
据记
载多为军务大事，
盖以军务关系国家至大，
必须皇帝临朝议
决。
《旧唐书·
严绶传》
云：
“
（元
和）九年，吴元济叛，朝议加兵，以绶有
弘恕之称，可委以戎柄，乃授山南东道节度使，寻
加淮西招抚使。
”
（注：见《旧唐书·严绶传》
。
）
是朝议军务之一例。
政事堂会议与
廷议亦不相同。
朝议由天子临朝议决，
廷议由宰相主持，
上自文武大臣、
六部
尚书、九卿诸监，下至侍
郎、御史等皆可参加廷议。
《旧唐书·刘文静传》云：
“文静自
以才
能干用在裴寂之右，又屡有军功，而位居其下，意甚不平。每廷议多相违戾，寂有所
是，文
静必非之，
由是与寂有隙。
”<
/p>
（注：
《旧唐书·
刘文静传》
。
）
又据
《新唐书·
姜晦传》
云：
“
（
晦）
为吏部侍郎，主选。„„处事精明，私相属诿，罪辄得，皆以为神。始，晦革旧示简
，廷议
恐必败，既而赃赇路塞，而流品有叙，众乃伏。
”
（注：见
《新唐书·姜晦传》
。
）
《旧唐书·王
唆传》载：
“时朔方军元帅魏元忠讨贼失利，归罪于副将韩思忠，奏请诛之。晙以思忠既是
偏裨，制
不由己，又有勇智可惜，不可独杀非辜，乃廷议争之。
”王晙当时为殿中侍御史。
《旧唐书·杜佑传》亦载有“公卿廷议”之事。可见参加廷议者，不仅宰相，宰相以外的官
员亦可参加，这和参加政事堂会议只限于宰相者，全然不同也。
（四）
政事堂会议执行主席。
通常是中书令取旨后，
于政事堂召开宰相联席会议，
< br>开会时有