乡村教师政策发展的特点、问题及建议
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乡村教师政策发展的特点、问题及建议
摘
要改革开放以来，乡村教师政策发
展呈现出政策
变迁由调整恢复向全面深化逐步转变、政策取向从独立单一
到综合灵活日趋完善、政策对象由隐性到显性渐渐凸显的特
点。但是尚存在政策
制定向乡村教师倾斜缓慢且实施操作泛
而不精、政策措施缺乏延续性且顾此失彼未能整体
推进、政
策缺少追踪评估不利于适时调整等问题。现阶段，乡村教师
政策处于重要调整转折期，要加大乡村教师政策倾斜力度，
确保实施操作更为精准；
保证乡村教师政策延续性，协同各
项政策整体推进；完善政策追踪评估机制，促进政策适
时改
进；探索基于大数据的乡村教师政策决策支持等，引导和促
进乡村教师队伍建设，推动乡村教育事业发展。
乡村教育
乡村教师
教师政策
发展乡村教育，教师是关键，政策是保障。乡村教师政
策直接影响着乡村教师的切身利益，同时也关系着乡村教育
事业的发展
，是推动乡村教师队伍建设和乡村教育事业发展
的关键。
乡村是
表述我国行政区域的基本概念，正确理解其内涵
和外延，
有助于
精准定位政策对象、
科学把握政策文本信息、
明晰政策落实的方
向和脉络。遗憾的是，到目前为止不论是
国家政策文本还是实际统计应用，对乡村概念的
界定和使用
都存在混淆，未达成统一。为了较全面地把握乡村教师政策
< br>的历史脉络，本文界定的“乡村”教师政策范围较为宽泛，
既包含改革开放以来的
“乡村”
、
“农村”教师相关政策，也
包括不同历史阶段与教师相关的重要教育政策文本。
一、乡村教师政策的发展历程及特点
1.
政策
变迁由调整恢复向全面深化逐步转变
政策环境变化是政策行动产生的根
源，会影响和传输给
整个政策系统。乡村教师政策的发展演变不可避免地受到所
处环境阶段的影响。
1978
年至今，
中小学乡村教师政策由最
初的调整恢复逐步转变为现阶段的全面深化。文
革后，中国
社会发展迈入新阶段，国家颁布《教育部关于加强中小学教
< br>师队伍管理工作的意见》
（
1978
）等文件，开始对整个教师
教育及教师队伍的恢复和管理进行紧急恢复和调整。到<
/p>
80
年代，伴随国家经济体制改革，教育体制改革也紧随其后，<
/p>
该时期出台的
《中共中央关于教育体制改革的决定》
（
1985
）
、
《中华人民共和国教师法》
（
1994
）等，较为侧重教师基本
政策体系的建立。
21<
/p>
世纪初，遵循以人为本、教育公平的理
念，各级部门关于农村教育
和农村教师的政策快速发展，如
《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》
（
2003
）
。现
阶段，教育改革已进入深水区，乡村教师政策也随之不断深
化，政策
聚焦更为全面具体，如《国务院办公厅关于印发乡
村教师支持计划（
2015
～
2020
年）的通知》
（
2015
）
。
<
/p>
2.
政策取向从独立单一到综合灵活日趋完善
与政策变迁阶段相对应，乡村教师政策整体取向表现为
从独立单一向综合灵活日趋完善。
自
1978
年始，每个阶段
的乡村教师
政策基本都有各自单一侧重点，从追求教师队伍
稳定、学历合格发展到强调教师专业发展
和提高教师素质。
1981
年，
国家颁
布
《关于调整中小学教职工工资中若干具体
政策问题的处理意见
》等文件，通过提高工资待遇等，补充
教师数量，努力维持教师队伍稳定。
1999
年，以《中小学教
师继续教育规定》为标志
，教师政策关注重点转变为推进继
续教育，保证教师学历合格。
2000
年出台的《实施办法》以
及随后颁布的《关于首次认定
教师资格工作若干问题的意
见》
，引导教师资格认定，实施教师
聘任制，将政策推向促
进教师专业化发展的轨道。
2006
年至今，
在极为强调教师质
量提升的同时，
乡村教师政策也更为注意进行全方位、宽领
域的改革调整，采取城乡师资交流、扩大补充
渠道、开展培
养培训等措施，全面提高师资质量，如《关于实施农村义务
教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》
（
2006<
/p>
）
、
《关于实
施
“中小学教师国家级培训计划”的通知》
（
2010
）等。
3.
政策对象由隐性到显性渐渐凸显
纵观整
个政策发展历程，乡村教师作为独立群体专门成
为政策对象，经历了由“隐性”
（隐含于农村教育、教师政
策之中）
到
“显性”
（专门制定乡村教师政策）
的漫长过程
，
反映了国家对乡村教育的日益关注以及乡村教师地位的逐
步提
高。
1994
年国家颁布了新中国第一部专门的、
针对全体
教师的法律，即《中华人民共和国教师法》
。
20
世纪初，随
着相关政策的出台，
城乡教师的差别化对待渐渐显现，如
2001
年的中小学教职工
编制标准规定小学阶段教职工与学
生比分别为：
城市
1
∶
19
、
县镇
1
∶
21
、
农村
1
∶
23
。
近十年，
专门针对乡村
教师的政策大量涌现，且分类多、覆盖面广，
受关注度持续升温。政策不仅涉及源头培养
、就业引导、交
流支援三个师资补充环节，覆盖职前准入、职中培训、职后
管理三层教师质量提升，还从提高乡村教师待遇、统一城乡
编制、职称评聘倾
斜等多角度、多措并举努力促进乡村教师
队伍建设。
二、乡村教师政策发展存在的问题
1.
政策
制定向乡村教师倾斜缓慢且实施操作泛而不精
首先，
“
乡村”和“农村”概念使用模糊不清，影响了
政策的有效执行。目前我国政策文本对城乡
界定未能达成统
一，如《中国统计年鉴》
（
1999
）有
9
个部分
43
张表格涉及
城乡内容，但其划分口径几乎各不
相同，
[1]
因此，大多数教
师政策文
本中都不会涉及对乡村范围的准确定义，并由此影
响了对乡村教师政策的准确解读和有效
执行。此外，文革后
受到大环境的影响，教师政策主要是宏观方面的，关注整个
教师队伍的恢复与建设，在较长时间内我国并没有专门制定
乡村教师类政
策。
20
世纪初，
乡村教师问题才日益
受到重视，
最具代表性的要属
2006
年农村教师“特岗计划”的出台，
但此时政策文本还是使用“农村教师”一词。一直到<
/p>
2010
年后，伴随“乡村教师”的明文使用，我国乡村教师政策
对
象才更加聚焦，如《关于落实
2013
年中央
1
号文件要求对
在连片特困地
区工作的乡村教师给予生活补助的通知》
。
其次，
政策文本制定模糊不清，实施操作泛而不精。伴
随
2015
年“乡村教师支持计划”政策的出台，乡村教师看
似迎来了春天，但
是实际上政策内容在操作层面普遍泛而不
精，大条框有，细则的制定落实要靠“地方”<
/p>
。这种决策模
式是符合我国地域辽阔、区域之间差别大的实际国情
的，即
党和国家层面制定全国统一的、
宏观性的政策，
侧重把握
“方
向性”
，
而实施操作细节则交给地方政府或教育行政部门具
体规定。在实际中，受各地实际情况和
政策执行者素质等多
方面影响，一些地方政府和教育行政部门在制定政策实施细
则时，往往对政策执行环境中的各种因素考虑不全，未能充
分评估政策实
施环境、不利因素，预测实施效果等，导致政
策实施走样。例如城乡交流政策在操作中就
出现选派教师数
量有限，难以辐射农村学校；师资水平差，个别学校将之作
为贬抑教师手段；
宣传不到位，
被选派教师缺失动力
等问题。
[2]
2.
政策
措施缺乏延续性且顾此失彼未能整体推进
首先，政策缺乏系统性、延续性和科学性。纵观中小学